Le caducó el expediente de la multa: qué gana con eso y qué no

La situación

Le notifican la incoación de un expediente sancionador —una multa de tráfico, una sanción de consumo, una de la ordenanza municipal, una tributaria—. Presenta alegaciones. Y después, silencio: pasan los meses, y un día llega la resolución, o llega directamente la providencia de apremio. La primera pregunta es si la Administración podía tardar tanto. La segunda, que es la que de verdad decide, es qué consecuencia tiene que haya tardado.

La respuesta corta es que la tardanza mata el expediente, pero no siempre mata la sanción. La respuesta útil exige distinguir dos instituciones que se confunden a diario: la caducidad y la prescripción.

El plazo empieza en la incoación y termina en la notificación

El artículo 21.2 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, fija el plazo máximo para notificar la resolución en el que señale la norma reguladora de cada procedimiento, y añade que no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan uno mayor. Si la norma reguladora no dice nada, el artículo 21.3 lo fija en tres meses.

Ese mismo apartado resuelve la duda que más errores de cálculo produce: en los procedimientos iniciados de oficio —y el sancionador siempre lo es— el plazo se cuenta desde la fecha del acuerdo de iniciación. No desde el día de los hechos, ni desde el boletín de denuncia, ni desde que un inspector levantó acta.

Y en el otro extremo, lo que hay que hacer dentro del plazo no es dictar la resolución, sino notificarla: la ley habla del plazo «en el que debe notificarse la resolución expresa». Una resolución firmada el último día y notificada tres semanas después llega fuera de plazo. Entre medias, los artículos 22 y 23 prevén la suspensión y la ampliación del cómputo en supuestos tasados —unos potestativos y otros de aplicación obligada—; cuando la Administración invoca una suspensión, lo pertinente es comprobar que el acuerdo que la acordó consta en el expediente y fue notificado.

Caducar no es prescribir

El artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015 dispone que, en los procedimientos iniciados de oficio en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo sin haberse dictado y notificado resolución expresa produce la caducidad; la resolución que la declare ordena el archivo de las actuaciones, con los efectos del artículo 95.

Conviene leer despacio qué es lo que caduca. Caduca el procedimiento, no la infracción. El archivo no declara que no hubiera hechos, ni que no puedan sancionarse: declara que ese expediente ha terminado sin resolver. Prescribir es otra cosa: es que el poder de sancionar se haya extinguido por el transcurso del tiempo. Una multa puede caducar sin haber prescrito, y puede prescribir sin que ningún expediente haya caducado.

Por eso pueden volver a abrirlo —y por eso a veces ya no pueden—

La regla está en el artículo 95.3 de la misma ley, y tiene dos mitades que empujan en direcciones contrarias: «La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción».

La primera mitad es la que decepciona a quien cree que ha ganado: la Administración puede incoar un procedimiento nuevo por los mismos hechos, y el propio precepto le allana el camino: cuando la iniciación de ese nuevo procedimiento sea posible por no haberse producido la prescripción, «podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad». No se empieza de cero.

La segunda mitad es la que gana asuntos. Todo el tiempo consumido por el expediente caducado se computa como si no hubiera existido: no interrumpió nada. De modo que la pregunta correcta no es «¿ha caducado?», sino «descontado el expediente caducado, ¿queda plazo de prescripción?». Cuando la infracción es leve y el expediente tardó un año en morirse, la respuesta suele ser que no.

Cuánto dura ese plazo

El artículo 30 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, remite en primer lugar a lo que dispongan las leyes que establezcan cada infracción, y solo en su defecto fija los plazos supletorios: las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses; y las sanciones impuestas, a los tres años, dos años y un año respectivamente.

El día inicial también lo fija ese artículo: el de la infracción, desde que se cometió, y en las infracciones continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta; el de la sanción, desde el día siguiente a aquel en que la resolución sea ejecutable o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Y la interrupción de la prescripción de la infracción exige algo muy concreto: la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado, reiniciándose el plazo —que vuelve a empezar, no se retoma donde estaba— si el expediente queda paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

Una advertencia sobre el orden en que se consultan las normas: esos plazos son supletorios. Muchas materias —tráfico y seguridad vial, tributaria, extranjería, costas, disciplina deportiva, defensa de la competencia— tienen los suyos propios, más cortos o más largos, y también plazos de caducidad distintos de los de la Ley 39/2015. El primer dato que hay que buscar no es el de la ley general, sino el de la ley sectorial que tipifica la infracción.

Lo que ocurre antes de que le abran el expediente

Hay una zona de sombra que explica muchos expedientes lentos. El artículo 55 de la Ley 39/2015 permite abrir, con anterioridad al inicio del procedimiento, un período de información o actuaciones previas, que según su apartado 2, en los procedimientos de naturaleza sancionadora, se orientan a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación, la identidad de quienes pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes.

Esas actuaciones no forman parte todavía del procedimiento, de modo que el plazo de caducidad no corre mientras duran: corre desde el acuerdo de iniciación, que aún no existe. Pero, por la misma razón, tampoco interrumpen la prescripción, que exige la iniciación con conocimiento del interesado: quien está siendo investigado sin saberlo no ha recibido notificación de nada. Una investigación previa larga no consume plazo de caducidad, pero sí consume plazo de prescripción. Es una de las dos o tres cosas que más conviene mirar cuando entre los hechos y la incoación median meses o años.

En qué se fija el análisis del expediente

Lo que decide estos asuntos son fechas, y casi siempre están todas en el propio expediente: la del acuerdo de iniciación, que abre el cómputo; la de notificación de la resolución, que lo cierra —no la de su firma—; la de comisión de los hechos y la calificación de la infracción, que son las que fijan el plazo de prescripción; la existencia de acuerdos de suspensión o ampliación efectivamente notificados; y, si ha habido un expediente anterior archivado, qué actuaciones suyas incorpora el nuevo.

El cauce, en fin, es el ordinario: la caducidad y la prescripción se hacen valer en el recurso que proceda contra la resolución sancionadora —alzada, artículos 121 y 122, o potestativo de reposición, artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015— y, agotada la vía administrativa, ante el orden contencioso-administrativo. Con una cautela de calendario que conviene no perder de vista: los plazos para recurrir corren desde la notificación aunque el expediente esté viciado, y dejarlos pasar convierte en firme lo que era anulable.

Esta materia forma parte de nuestra área de Derecho Administrativo y Fiscal; si lo que tiene delante es una resolución que le deniega, le sanciona o no llega nunca, en reclamar a la Administración se explican los cauces y los plazos con los que se responde a cada una.