La declaración responsable no es un acto administrativo: no cabe recurso contra ella

Abrir sin licencia

Buena parte de las actividades que antes exigían licencia municipal previa se inician hoy con un documento que presenta el propio interesado. La transposición de la Directiva 2006/123/CE, de servicios en el mercado interior, sustituyó el control previo por otro posterior, y el instrumento de esa sustitución es la declaración responsable o, en su caso, la comunicación.

Ambas figuras están definidas en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La declaración responsable es el documento en que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos exigidos, que dispone de la documentación que lo acredita y que se compromete a mantener ese cumplimiento. La comunicación es el documento por el que se pone en conocimiento de la Administración un dato relevante para el inicio de una actividad.

El apartado 3 del mismo artículo es el que produce el efecto práctico: una y otra permiten iniciar la actividad desde el día de su presentación, «sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas».

Lo que ha resuelto el Tribunal Supremo

La Sala Tercera ha precisado la naturaleza jurídica de ambas figuras en su sentencia 473/2026, de 20 de abril de 2026 (Sección Quinta, recurso de casación núm. 2290/2023, ponente Sr. Lesmes Serrano; ECLI:ES:TS:2026:1745), dictada en casación frente a sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. La conclusión es que ni la comunicación previa ni la declaración responsable son actos administrativos, sino declaraciones de conocimiento y de voluntad del particular. No emanan de la Administración y no expresan voluntad alguna de esta, ni positiva ni negativa.

De esa calificación se sigue lo demás: no cabe interponer recurso contra ellas, ni en vía administrativa ni en vía contencioso-administrativa. Lo impugnable son los actos que la Administración dicte después, en ejercicio de sus facultades de comprobación, control e inspección, que sí tienen naturaleza de acto administrativo.

El resultado es coherente con el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que circunscribe el recurso a las disposiciones generales y a los actos, expresos o presuntos, de la Administración. Donde no hay acto administrativo, no hay objeto que impugnar.

El problema del tercero afectado

La consecuencia incómoda es evidente. El vecino que ve abrir bajo su vivienda una actividad que considera contraria a la normativa - por el ruido, por el horario, por el aforo o por la propia clase de uso - no tiene ningún acto que recurrir. La actividad ha comenzado sin que el Ayuntamiento haya declarado nada.

La sentencia no deja al tercero sin cauce, sino que lo reconduce al que le corresponde: dirigirse a la Administración para que ejerza sus potestades de comprobación, control o inspección. Es esa solicitud, y no la declaración del titular de la actividad, la que abre el procedimiento. Lo que la Administración resuelva - o deje de resolver - es ya recurrible.

Qué ocurre si el Ayuntamiento no actúa

Aquí entra en juego el recurso contra la inactividad de la Administración, admitido expresamente por el artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción y regulado en su artículo 29. Formulada la reclamación, si en el plazo de tres meses la Administración no ha dado cumplimiento a lo solicitado ni ha llegado a un acuerdo con los interesados, cabe deducir recurso contencioso-administrativo contra esa inactividad.

El plazo para interponerlo es de dos meses, contados desde el día siguiente al vencimiento de aquellos tres, conforme al artículo 46.2 de la misma ley. Conviene no perder de vista esa secuencia, porque el error más frecuente en esta materia no es de fondo, sino de cauce: se recurre lo que no es recurrible, se agota el tiempo en ello y se llega tarde a lo que sí lo era.

Y para quien abre la actividad

La lectura desde el otro lado importa igual. Presentar una declaración responsable permite abrir, pero no consolida ningún derecho ni blinda frente a la comprobación posterior. El apartado 4 del artículo 69 de la Ley 39/2015 dispone que la inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial de cualquier dato incorporado a la declaración determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio de la actividad desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos.

Añade el precepto que la resolución que declare esas circunstancias podrá imponer al interesado la obligación de restituir la situación jurídica al momento previo, y ello sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Quien declara asume, por tanto, la carga de la exactitud de lo declarado.

Qué conviene verificar

El primer examen es de calificación: qué documento hay realmente. No es infrecuente que se hable de licencia cuando lo que consta es una declaración responsable, o al revés, y de esa distinción depende que exista o no acto administrativo impugnable. La normativa sectorial y la ordenanza municipal aplicables determinan cuál de las dos figuras procede en cada actividad.

Conviene comprobar asimismo el acceso al expediente municipal, que permite conocer lo declarado; el alcance de lo que se declaró, pues la comprobación posterior se mide frente a ello; y, cuando se ha solicitado ya la intervención del Ayuntamiento, la fecha exacta de esa solicitud, que es la que pone en marcha el cómputo del artículo 29. Una reclamación bien fechada y bien dirigida vale, en esta materia, más que un recurso extenso presentado contra quien no lo dictó.

Esta materia forma parte de nuestra área de Derecho Administrativo y Fiscal. Si lo que ha recibido sí es un acto administrativo y quiere recurrirlo, en reclamar a la Administración están los plazos y el orden de los pasos.